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UNITEL Unione Nazionale Italiana Tecnici Enti Locali La disciplina del cottimo fiduciario per
l`esecuzione dei lavori pubblici Mercoledi' 18 Marzo 2009 01:00 Lavori
pubblici - Dottrina Nel mercato edilizio
il cottimo è conosciuto come un sistema di retribuzione del lavoro manuale
fondato sul prezzo o tariffa di applicato ad ogni unità di prodotto:
“il cottimista” riceve un prezzo per la propria opera in base al lavoro
effettivamente realizzato (metri quadrati di opera realizzati). È un istituto
tuttora presente a cui si aggiunge la figura del cottimo fiduciario che ha
avuto applicazione soprattutto nel settore delle opere pubbliche per le opere
di manutenzione. Il termine “cottimo fiduciario” evocava il rapporto
contrattuale con un’impresa di fiducia dell’amministrazione pubblica cui è
affidata l’esecuzione di lavori che organizza e controlla strettamente.
I risvolti dell’attuale disciplina del cottimo fiduciario e le sue possibili
applicazioni sono analizzate nel dettaglio in questo articolo. La disciplina in
vigore La riforma dei
lavori pubblici ha conservato l’istituto del cottimo fiduciario nell’art. 24,
comma 6, della legge 109/1994 e nell’art. 88 del d.P.R.
554/1999; anche il codice dei contratti e il nuovo Regolamento di
attuazione ne mantengono l’applicazione. Entrambe le recenti
fonti normative vigenti dedicano a questa modalità di acquisizione del lavoro
pubblico alcune previsioni che chiariscono i dubbi interpretativi maturati
nel corso della legislazione precedente. Nel codice il cottimo è compreso
nella disciplina degli affidamenti in economia prevista nell’art. 125 per i
contratti di importo sotto soglia. Il regolamento specifica la disciplina
all’art. 173, precisando il contenuto che deve avere l’atto di cottimo
così confermando la disciplina previgente dell’art. 144 del d.P.R. 554/1999. Nel codice è
trattato anche l’istituto del cottimo, inteso quale rapporto di lavoro tra
l’appaltatore principale e un terzo che comporta l’esecuzione di prestazioni
manuali prive di autonomia organizzativa assimilabile al contratto di
appalto. L’art. 118, dedicato al subappalto, si occupa di questa fattispecie
con riferimento alla disciplina applicabile all’appaltatore, in corso di
esecuzione, quando questi proceda all’affidamento di parte delle lavorazioni
a terzi. Le modalità di
affidamento in cottimo fiduciario Il codice definisce
il cottimo quale procedura negoziata (art. 3, comma 40 “il cottimo
fiduciario costituisce procedura negoziata”): il cottimo è quindi
una forma di esecuzione in economia del lavoro pubblico, pur se
preceduto dalla gara ufficiosa, riconducibile sostanzialmente alla
nozione di procedura negoziata, secondo la cui disciplina non trovano ad esso
applicazione tutte le cautele previste per l`affidamento in appalto con
i procedimenti cd. tipici (è il caso della celebrazione di una gara ufficiosa
con un numero minimo di offerte), ma solo quelle espressamente introdotte, a
causa delle semplicità procedurali dalle specifiche previsioni normative. Nel codice il
cottimo viene esaminato sotto due punti di vista: quando l’ente pubblico
affida l’esecuzione dei lavori mediante cottimo, nell’ambito delle procedure
di economia, e quando l’aggiudicatario del contratto di appalto fa eseguire
delle opere mediante subappalto o contratto di cottimo. La prima ipotesi è
contenuta nell’art. 125 del codice che disciplina l’acquisizione dei lavori
(servizi e forniture) in economia, i quali possono essere effettuati
mediante amministrazione diretta e mediante procedura di cottimo
fiduciario dal responsabile del procedimento. Nell`amministrazione
diretta le acquisizioni sono effettuate con materiali e mezzi propri o
appositamente acquistati o noleggiati e con personale proprio delle stazioni
appaltanti, o eventualmente assunto per l`occasione, sotto la direzione del responsabile
del procedimento: si tratta di un’ipotesi ormai divenuta rarissima. I casi di
affidamento in cottimo fiduciario Secondo l’art. 125
del codice il cottimo fiduciario, essendo una procedura negoziata in cui le
acquisizioni avvengono mediante affidamento a terzi, può essere
utilizzato per lavori per importi non superiori a 200.000, individuati da
ciascuna stazione appaltante, con riguardo alle proprie specifiche competenze
e nell`ambito delle seguenti categorie generali: b) manutenzione di opere o di impianti di importo
non superiore a 100.000 euro; c) interventi non programmabili in materia di
sicurezza; d) lavori che non possono essere differiti, dopo
l`infruttuoso esperimento delle procedure di gara; e) lavori necessari per la compilazione di progetti;
f) completamento di opere o impianti a seguito della
risoluzione del contratto o in danno dell`appaltatore inadempiente, quando vi
è necessità e urgenza di completare i lavori. Per lavori di
importo pari superiore a 40.000 euro e fino a 200.000 euro, l`affidamento
mediante cottimo fiduciario avviene nel rispetto dei principi di trasparenza, rotazione, parità di trattamento, previa
consultazione di almeno cinque operatori economici, se sussistono in tale
numero soggetti idonei, individuati sulla base di indagini di mercato ovvero
tramite elenchi di operatori economici predisposti dalla stazione appaltante
(sempre in presenza delle condizioni descritte dalla lettera a) alla lettera
f) dell’art. 125 e di seguito riportate). Va rammentato,
tuttavia, che il sistema di acquisizione in economia, nel quale rientra la
disciplina del cottimo fiduciario, è sempre caratterizzato, e continua
ad esserlo, per come disciplinato dalle norme in esame, per due elementi
sostanziali del limite massimo della spesa e della definizione precisa delle
prestazioni acquisibili mediante detta procedura. In generale, si è
più volte chiarito che il ricorso all`esecuzione in economia non può essere
ritenuto consentito in tutte le ipotesi nelle quali si ritenga inopportuno o
difficoltoso il ricorso alle normali forme di contrattazione, occorrendo a
quel fine che sussistano elementi oggettivi, conseguenti alle caratteristiche
delle opere da compiere, che rendano irrealizzabile o praticamente
antieconomico per lo Stato o nocivo per la funzionalità dei servizi il
ricorso alla normale contrattazione, quali ad esempio la qualità della prestazione, le sue modalità di esecuzione, la
limitatezza del servizio nel tempo, l`esiguità della spesa, l`urgenza. Secondo Corte Conti (3), il ricorso al cottimo
fiduciario presuppone un grado di urgenza più pressante di quello richiesto
per il ricorso all`ordinaria trattativa privata: deve cioè versarsi in una situazione
di emergenza in cui sussista la necessità di adottare con immediatezza misure
di pronto intervento per porre riparo a un danno improvviso, che siano
incompatibili con gli adempimenti occorrenti per la trattativa privata. Se si
condivide tale considerazione secondo la quale il ricorso al cottimo è
legittimo ma occorre altresì che l`urgenza stessa si ponga con carattere di
immediatezza, l`istituto risulta del tutto incompatibile con la realizzazione
di interventi che richiedano per loro natura una progettazione complessa e
tempi di esecuzione non brevi, cui meglio si adattano fattispecie legali
diverse. Il cottimo è pertanto un modulo di negoziazione specifico, dunque
specie della più ampia trattativa privata, che potrà essere invocato solo nei
limiti degli oggetti previamente individuati attraverso atti normativi
interni dalle amministrazioni e nei limiti di importo di singole voci di
spesa, ma sempre nei confini tracciati dal citato art. 125. L’affidamento in
cottimo di lavori di importo inferiore a 40.000 euro Soltanto per i
lavori di importo inferiore a quarantamila euro è consentito l`affidamento
diretto (quindi “fiduciario” nel senso originariamente assegnato
all’istituto) da parte del responsabile del procedimento in presenza delle
condizioni già elencate per il ricorso a questo istituto (previste dall’art.
125 del codice) : a) manutenzione o riparazione di opere od impianti
quando l`esigenza è rapportata ad eventi imprevedibili e non sia possibile
realizzarle con le forme e le procedure aperte e ristrette e semplificate; b) manutenzione di opere o di impianti di importo
non superiore a 100.000 euro; c) interventi non programmabili in materia di
sicurezza; d) lavori che non possono essere differiti, dopo
l`infruttuoso esperimento delle procedure di gara; e) lavori necessari per la compilazione di progetti;
f) completamento di opere o impianti a seguito della
risoluzione del contratto o in danno dell`appaltatore inadempiente, quando vi
è necessità e urgenza di completare i lavori. Note (1) Circa la
distinzione tra lavori in economia, in amministrazione diretta e per cottimi:
Corte Conti, sez. contr. Stato, 10 giugno 1992, n. 39, in Foro amm., 1993, 265. (2) Cfr. T.A.R.
Sicilia, Palermo, sez. I, 2 maggio 2002 n. 1099, in Foro amm.T.A.R.,
2002, 1773; T.A.R. in Foro amm. T.A.R., 2004, 2361,
e T.A.R. Sicilia, Catania, sez. II, 3 ottobre 1997 n. 1956, in TAR . 1997,
definiscono il cottimo, rispettivamente, una forma ed una sottospecie della
trattativa privata, che rientra tra le forme di lavoro da eseguire in
economia; Corte dei Conti, sez. contr., 10 giugno 1992 n. 39, in Riv. corte conti, 1992, 4, precisa che l`affidamento di
lavori in economia mediante cottimo costituisce una forma particolare di
appalto a trattativa privata. (3) Corte dei Conti,
Sezione controllo, 10 giugno 1992, n. 39. Rivista del Consulente Tecnico |